Un budget à la pelle, au bonheur des fonctionnaires de la région de Sverdlovsk

10.11.2010 — Analytique

Le gouvernement de la région de Sverdlovsk a augmenté de six fois le financement des programmes-cibles. Les pouvoirs régionaux comptent beaucoup améliorer notamment la qualité de la vie de la population et même créer une "nouvelle santé publique". Comme le correspondant de "RusBusinessNews" l'a éclairci, on ne réussira pas à réformer la médecine avec l'aide d'injections financières supplémentaires: il y a longtemps que les programmes cibles dans les régions de Russie constituent une "pelle" pour enfouir des moyens budgétaires.

Dans la région de Sverdlovsk ont été adoptés près de 40 programmes cibles. Pour leur financement des milliards de roubles sont alloués sur le budget. Mais comme l'affirme Evgueni Animitza, responsable de la chaire d'Economie régionale et municipale de l'Université économique d'Etat de l'Oural, l'effet de l'investissement est pratiquement nul. Selon Youlia Lavrikova, sous-directeur en charge des questions scientifiques de l'Institut de l'économie du Département de l'Académie des Sciences russes dans la région Oural, parmi tous les programmes auxquels ont participé les scientifiques, aucun n'a donné de résultats. Les raisons de ces investissements inefficaces n'ont pas encore été étudiées. Il est difficile d'évaluer le préjudice causé au budget : le chef de la Cour des Comptes de l'Assemblée législative de la région de Sverdlovsk, Andreï Izmodenov, a déclaré à "RusBusinessNews" que l'analyse complexe des bilans du financement des programmes-cibles n'avait pas été réalisée.

Les fonctionnaires ont été obligés de reconnaître l'inefficacité des dépenses: le gouverneur Alexandre Micharine a pris récemment la décision de fermer une partie des programmes, puisqu'ils n'améliorent pas la qualité de la vie de la population. Des contrôles ont montré que certains hôpitaux dans la région de Sverdlovsk sont en construction depuis déjà des dizaines d'années, quant à la quantité d'enfants orphelins auxquels il est nécessaire d'assurer un logement gratuit, elle ne fait qu'augmenter malgré les subventions accordées par le budget. Le chef de la région a diminué le nombre de programmes jusqu'à 24, et a augmenté leur financement de six fois. Pour les cinq ans à venir il est prévu que près de 19 milliards de roubles y soient dépensés: 3 milliards seront reçus par le Ministère de la culture, plus de 4 milliards iront aux questions de santé publique, 4,5 milliards à l'éducation nationale, 784 millions de roubles partiront pour l'éducation patriotique de la jeunesse, etc.

Selon les experts, il va devenir extrêmement difficile de contrôler la façon dont seront dépensés ces moyens, puisque la part du lion ira aux grands travaux et à l'achat d'équipement, où prospèrent tout particulièrement les reculs pour les fonctionnaires et les vols. Les fonctionnaires en Russie se sont habitués à manipuler les prix. Par exemple, le programme d'éducation patriotique de la jeunesse prévoyait en 2007-2009 la construction de 99 parcours du combattant, le prix d'un seul de ces ouvrages s'élevant à 100000 roubles (9,9 millions de roubles). Il s'est ensuite révélé que les parcours coûtaient trois fois plus cher, raison pour laquelle il a été nécessaire d'apporter des modifications au budget régional. Mais aujourd'hui le gouvernement propose d'octroyer pour le même but plus de 700 millions de roubles! Un rapide calcul montre qu'avec cet argent on pourrait construire 5000 parcours du combattant ce qui est évidemment beaucoup trop pour la région de Sverdlovsk, dans laquelle il y a 47 villes et 1886 villages.

L'"enfouissement" des moyens budgétaires se déroule de façon particulièrement cynique dans le domaine de la santé publique. Dès le 1 janvier 2011, pour les entrepreneurs russes les paiements au fonds de l'assurance obligatoire médicale augmenteront de 2%. Les autorités du Kremlin affirment que les 460 milliards de roubles ainsi recueillis iront aux projets infrastructurels dans les régions russes. Mais cet argent sera reçu seulement par ces gouverneurs, qui élaboreront des programmes personnels de modernisation de la santé publique. Le gouvernement de la région de Sverdlovsk a déclaré son intention de créer en deux ans une " nouvelle santé publique". L'Union des industriels et des entrepreneurs de la région de Sverdlovsk, a douté, à en juger par les faits, de la sincérité des intentions des fonctionnaires et proposé d'associer à l'élaboration du programme régional de modernisation de la santé publique des spécialistes de l'Union, ainsi que des représentants des organisations syndicales.

L'inquiétude des employeurs est tout à fait claire : la pratique qui s'est formée dans la médecine des relations d'affaires et personnelles ne contribue pas du tout à la réalisation de projets effectifs. Par exemple, d'après les informations d'Andreï Izmodenov, en 2006, 10 millions de roubles ont été alloués pour la construction d'un dispensaire à Krasnotourinsk, mais le chantier n'a toujours pas commencé. L'année suivante pour les mêmes travaux 20 millions du budget régional ont été encore octroyés et une nouvelle fois les moyens sont restés non maîtrisés. En 2008, pour cet ouvrage, 60 millions ont été donnés, mais les constructeurs ne sont jamais apparus sur le terrain. Au total, le coût du projet est devenu bien plus élevé (en 2009 pour le dispensaire 390 millions de roubles étaient prévus) ce qui, évidemment, entrait dans les prévisions des constructeurs et des investisseurs. D'ailleurs, les spécialistes affirment que les pouvoirs régionaux eux-mêmes sont coupables du fait que les projets ne se réalisent pas : les moyens sont versés trop tard, ou restent tout simplement «sur le papier». Parfois les hôpitaux sont réellement construits, mais il se révèle ensuite que les moyens manquent pour la maintenance des nouveaux équipements.

L'État n'est pas capable d'assurer aujourd'hui le financement de la santé publique : le rapport entre les services payants et gratuits dans un certain nombre de centres spécialisés d'Ekaterinbourg est de 9 pour 1. Ces derniers temps dans la mégalopole ont eu lieu plusieurs différends judiciaires entre des compagnies d'assurance médicales et les hôpitaux municipaux. Les premiers accusaient les deuxièmes de perception illégale d'argent sur leurs patients. Il s'est avéré que, sous prétexte de manque de financement et d'absence de médicaments nécessaires, les centres spécialisés dirigent les malades vers des cliniques privées ou les obligent à payer des services supplémentaires au moyen de "l'assurance volontaire médicale". Il est clair que les médecins des hôpitaux municipaux se trouvent dans une entente avec les commerçants privés, en recevant d'eux un pourcentage prédéfini. Au total, les collaborateurs des centres médicaux spécialisés financés par les programmes de l'État, de la façon la plus cynique qui soit, gagnent de l'argent, sans porter aucune responsabilité sur la qualité de l'assistance médicale.

Il est évident qu'augmenter de façon conséquente le financement de ce modèle de santé publique est tout à fait absurde : les institutions médicales mangeront tout qui leur sera versé, et ne cesseront pas de percevoir l'argent des patients. La qualité du traitement, en l'absence de compétition entre les hôpitaux, sera toujours à la dixième place. Les experts affirment que limiter les appétits des médecins n'est possible qu'avec l'aide d'une expertise indépendante. Mais le plus intéressant consiste en ce que, les fonctionnaires eux-mêmes ne sont pas intéressés par le développement de cet outil de contrôle de dépenses des moyens budgétaires.

Selon le chef de l'Association des assureurs médicaux régionaux, Maxime Starodoubtsev, la tentative de passer l'expertise de la documentation médicale se heurte à une opposition de longue durée avec les structures administratives de la santé publique. Par exemple, un des hôpitaux a refusé d'accorder à la compagnie d'assurance la documentation, et six mois ont été perdus seulement sur l'analyse de la plainte à la gestion de la santé publique, et sur l'illégalité des actions des médecins: certains fonctionnaires reportaient la faute sur les autres, ceux-là sur les troisièmes, etc.

En dirigeant l'ombre vers la haie, les fonctionnaires tentent de voiler leur intérêt radical : brûler au fer rouge la compétition pour la santé publique, ce qui empêchera de distribuer les moyens entre les compagnies "nécessaires" et les institutions. C'est ainsi que sont créées les conditions préalables pour le traitement non pas de la personne malade, mais de la maladie, c'est-à-dire pour l'assimilation du budget.

Les pouvoirs régionaux comprennent que les projets financiers proposés ne seront pas validés par l'expertise publique, c'est pourquoi ils aspirent à faire des programmes-cibles les plus fermés possibles. Selon le Député de la Douma régionale de Sverdlovsk Evgueni Artioukh, les dépenses budgétaires sont absolument opaques, mais les fonds créés sont approuvés a posteriori par l'Assemblée législative régionale. Les fonctionnaires ne "s'abaissent pas" à faire des discussions publiques, ce qui témoigne du mépris pour leurs adversaires. Mais les contrôles "à chaud" montrent que les moyens ont été dépensés soit de façon illégale, soit de façon inefficace.

Les experts sont certains que si les pouvoirs voulaient réellement moderniser la santé publique, et surtout améliorer qualitativement la vie de la population, ils ne créeraient pas des fonds-cibles, mais interdiraient, de manière élémentaire, aux médecins de donner des ordonnances et d'orienter leurs patients vers des hôpitaux payants pour de meilleurs diagnostiques, chasseraient des polycliniques tous les vendeurs de compléments alimentaires, introduiraient de la transparence pour les visites gratuites, le diagnostic et les opérations coûteuses. En outre, ils expliqueraient à la population quelles sont les commandes de l'État, ce que l'on peut attendre des médecins, et où s'adresser pour se plaindre lorsque les droits des patients ont été violés. Il serait également indicatif de montrer les grippe-sous : par exemple, en réalisant quelques descentes dans les hôpitaux où l'on extorque de l'argent pour des opérations.

On peut réaliser toutes ces mesures sans augmentation du budget de la santé publique, et les contribuables les estimeraient à leur juste valeur. Mais puisque de cela n'a pas lieu, il reste à penser que derrière l'augmentation par sept du financement des programmes-cibles, se cache l'aspiration des fonctionnaires de la région de Sverdlovsk à mettre "à l'ombre" le plus possible de moyens budgétaires.

Konstantin Djoultaïev, Vladimir Terletsky